产业园区是一个地区重要的经济发展引领区、产业高质量发展导向区和城市发展指向区,也是区域环境污染集中区、环境风险凸显区和社会影响关注区。对国家现行规划体系及产业园区规划体系进行梳理,从区域层面确定了产业园区三级规划体系,从单个产业园区层面确定了两级规划体系,每个规划体系对应了相应层级的国土空间规划和区域规划。考虑现行规划环评体系,从区域层面确定了全市和单个产业园区两级规划环评,从单个产业园区层面确定了开发建设规划环评,每个规划环评体系对应了相应层级的国土空间规划环评和区域规划环评体系。“十四五”时期,产业园区规划环评将是环境管理中的重要抓手,以此推动产业体系升级,强化碳排放管控。为进一步发挥产业园区规划环评效能,建议在厘清产业园区规划环评定位的基础上,强化产业园区规划环评的法律地位,明确产业园区规划与相关规划的衔接要求。
综上,从区域层面看,产业园区规划体系可分为:全省产业园区总体发展规划—全市产业园区总体发展规划—单个产业园区开发建设规划,单个产业园区开发建设规划要依据城市总体设计(国土空间规划)和全省(区、市)、全市产业园区总体发展规划编制;从单个产业园区层面看,产业园区规划体系可分为:总体设计—详细规划、总体设计—专项规划,详细规划和专项规划都要依据总体设计编制。另有个别省份要求编制产业园区综合发展规划,类似于总体规划,用以统筹产业园区的生产、生活功能。此外,区域规划涉及某个区域的产业高质量发展和生态环境保护,区域内产业园区规划应与之衔接。
《管理办法》虽明确了产业园区“总体设计—详细规划”两级规划体系,但未明确各自的编制内容。〔2017〕7号文要求各省(区、市)产业园区总体发展规划综合考虑本地区经济发展、资源和环境条件、产业基础和布局,据此科学布局,明确产业园区数量、定位和发展趋势。地方出台的相关管理条例或办法,部分明确了总体规划内容,但多数未明确详细规划和专项规划内容。总体规划基本包括产业高质量发展、空间布局和生态环保要求等内容(见表1)。江西省住建厅2017年印发的《江西省开发区总体设计和控制性详细规划编制审批暂行办法》(赣建规〔2017〕86号)明确了产业园区总体规划和详细规划的主要内容。
根据〔2017〕7号文及地方出台的产业园区管理要求,全省(区、市)、全市产业园区总体发展规划分别由省级、市级人民政府组织编制,单个产业园区开发建设规划由产业园区管理机构组织编制。在规划审批方面,各地差别较大。除广西壮族自治区、湖北省、山西省、江西省、辽宁省明确了产业园区规划审批机关外,其余省份多未明确。而且,上述省份中,产业园区规划审批机关也不完全一样(见表1)。
根据《关于全方面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号),国土空间规划将替代土地利用总体设计、城镇体系规划、城市(镇)总体规划等。因此,产业园区用地性质与布局要符合国土空间规划的有关要求。广东省编制了《广东省开发区总体发展规划(2020—2035年)》,部分地市编制了全市产业园区总体发展规划,明确了辖区内各产业园区的总体布局及发展趋势、转变发展方式与经济转型路径、基础设施建设和生态环境保护要求等,强调产业园区的区域布局及区域间的协调。此外,〔2017〕7号文提出要围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等,建设产业转型升级示范园区,引导产业优化布局。
综上分析,全省(区、市)、全市产业园区规划体系在现行规划体系中定位为相应国土空间规划和区域规划层面,产业园区空间用地性质、功能和布局应符合国土空间规划总体要求,产业高质量发展导向和具体布局要符合区域规划总体要求,其规划兼具二者属性和要求;单个产业园区规划则属于下一级层面,属于县级、乡镇级国土空间规划或区域规划中特定的单元规划层面,既要满足国土空间规划中的用地性质、功能和布局要求,又要符合区域规划、全省(区、市)和全市产业园区总体发展规划中的产业园区定位、布局和发展趋势等方面的规定,其规划兼具三者属性和要求。对于产业园区内部的规划体系,单个产业园区总体设计是基础性和指导性规划,上承全市产业园区发展规划,下启单个产业园区详细规划和专项规划。产业园区规划定位见图1.
环办〔2006〕109号文要求对产业园区的“区域开发规划”进行环评,环发〔2011〕14号文、环环评〔2020〕65号文要求对产业园区的“开发建设规划”进行环评。在实际在做的工作中,规划环评对象有产业园区总体设计、详细规划、产业高质量发展规划等;有的产业园区没有专门的规划,规划环评对象为所在城市控制性详细规划等相关规划。有些整合在一起的产业园区没有统一的规划,指导规划发展的往往是各片区的规划。因此,单个产业园区规划环评体系分为:
(3)产业高质量发展规划环评,这是对没有总体设计的产业园区开展环评的另一种形式。规划环评一般基于区域资源环境约束条件来论证产业园区定位、发展目标、空间布局、产业体系、环保基础设施建设等方面的合理性,前两种形式既有产业高质量发展方面的要求,也有人口规模和布局安排,第三种形式则侧重于产业高质量发展的环境合理性。近几年来,有的产业园区编制了产业园区国土空间规划,并开展了规划环评工作,进一步丰富了产业园区规划环评体系。
在当前“1(发展规划)+3(国土空间规划、专项规划、区域规划)”规划体系下,发展规划因其具有战略性、纲领性、综合性、指导性的特点无须纳入规划环评,其余3类规划均应开展规划环评。考虑产业园区规划的主要内容、作用以及在规划体系中的定位,建议对全市产业园区总体发展规划和单个产业园区开发建设规划开展规划环评,前者在规划环评中的体系定位属于市级国土空间规划环评和跨市区域规划环评层面,其规划环评要衔接落实市级国土空间规划环评和跨市区域规划环评的要求;单个产业园区开发建设规划环评应定位于下一级层面,要落实上一级规划及规划环评要求,并在总体布局等方面做必要的、可行的简化处理。对于新出现的产业园区国土空间规划,考虑其规划属性和内容特点,其规划环评不宜纳入国土空间规划(五级三类)环评体系,建议统一纳入产业园区规划环评体系(见图2)。(作者：刘磊, 张敏, 赵瑞霞)
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